江蘇蘇州吳中區(qū)人民檢察院對古墓葬保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行摸排。資料圖片

　　近年來，福建省寧德市周寧縣將古村落環(huán)境整治和文化生態(tài)、自然生態(tài)修復(fù)相結(jié)合，鼓勵古村落發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。新華社發(fā)

　　【法眼觀】

　　公益訴訟是為維護(hù)公共利益而設(shè)置的一種訴訟制度。2017年民事訴訟法、行政訴訟法修改，檢察公益訴訟全面施行，明確檢察機(jī)關(guān)可以代表公眾利益，在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓四大與社會民生直接相關(guān)的領(lǐng)域提起公益訴訟。這一范圍后拓展至英烈權(quán)益保護(hù)。

　　黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)“拓展公益訴訟案件范圍”，文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)正是檢察機(jī)關(guān)在上述五大領(lǐng)域之外新的探索領(lǐng)域。截至2020年11月，全國23個省級人大常委會作出加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的專項決定，其中有17個明確將文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)納入公益訴訟新領(lǐng)域案件范圍。

　　一年來，檢察機(jī)關(guān)在文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域聚焦了哪些問題、解決了哪些問題，又遇到了哪些新問題，本版進(jìn)行關(guān)注。

　?。?職能部門失職怎么辦

　　盡管十多年已經(jīng)過去，但提起文物保護(hù)不力的問題，很多人仍會想起梁思成、林徽因故居“維修性拆除”的事件。盡管法律規(guī)定明確，保護(hù)部門明確，但在持續(xù)兩年多的“拆遷”與“保護(hù)”的拉鋸戰(zhàn)后，故居最終沒能逃脫碎為瓦礫的命運。

　　文物建筑帶著諸多歷史信息，連接著現(xiàn)實與歷史，塑造著我們的文化與精神，一旦損毀幾無修復(fù)可能。應(yīng)該說，文物保護(hù)不缺職能部門。除了文物局之外，實際工作往往還涉及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、自然資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門等。但歷史文化資源遭到成規(guī)模破壞，大多與行政機(jī)關(guān)亂作為或不作為有關(guān)。“文物保護(hù)迫切需要剛性的力量參與監(jiān)督，督促行政機(jī)關(guān)更好履行保護(hù)文物的法定職責(zé)?！?020年甘肅省人民檢察院開展了甘肅國有文物保護(hù)檢察公益訴訟專項監(jiān)督活動，第八檢察部主任石占全是專門負(fù)責(zé)專項監(jiān)督的檢察官之一，在這個過程中他深有感觸。

　　該狀況或?qū)l(fā)生轉(zhuǎn)變。

　　檢察機(jī)關(guān)將文物保護(hù)納入公益訴訟的探索范疇，意味著相應(yīng)的行政部門在未盡職履責(zé)的情況下，將可能被起訴。檢察機(jī)關(guān)先發(fā)出訴前檢察建議，行政部門如仍未落實，將作為被告被檢察機(jī)關(guān)起訴。

　　檢察機(jī)關(guān)的介入有效激活了政府對文物保護(hù)的主體責(zé)任，增強(qiáng)了文物保護(hù)意識，但也面臨著更復(fù)雜的問題。

　　日前，最高人民檢察院發(fā)布了10起文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)公益訴訟典型案例，其中莫高窟行政公益訴訟案引起廣泛關(guān)注。

　　敦煌莫高窟建設(shè)控制地帶內(nèi)分布著5個石料廠，雖然不在核心區(qū)，但采石的過程、引起的粉塵等都可能危及三危山景區(qū)和千年洞窟。三危山下的石料，符合道路建設(shè)工程石料要求，從1982年敦煌機(jī)場初建時就有人開采。由于原國土資源局等部門未及時掌握《敦煌莫高窟保護(hù)總體規(guī)劃（2006—2025）》發(fā)布信息，導(dǎo)致現(xiàn)在仍有5個石料廠在敦煌莫高窟建設(shè)控制地帶經(jīng)營，并且所有手續(xù)齊全，承擔(dān)著國家級和省級重點建設(shè)項目的石料供應(yīng)任務(wù)。同時，這些工廠的存續(xù)也事關(guān)工人的就業(yè)、生活。文物要保護(hù)，企業(yè)合法權(quán)益要維護(hù)，民生要穩(wěn)定——怎么辦？檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮平臺作用，通過圓桌會議、公開聽證等方式，督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)厘清職能，把各自的困難擺出來，商討解決方法。

　　石料廠一定要遷址，但限定時間較一般整改延長，檢察機(jī)關(guān)對搬遷場地、存貨出售、新建廠各類手續(xù)審批等都進(jìn)行了協(xié)調(diào)。石料場將于今年12月底搬遷至新址?！肮S肯定是有一些損失的，同時要負(fù)責(zé)恢復(fù)地貌，但是在廠商可接受的范圍內(nèi)?！笔既f。

　　對于檢察機(jī)關(guān)在文物保護(hù)工作中的定位，最高人民檢察院公益訴訟檢察廳負(fù)責(zé)人在接受采訪時表示，主要是起到撬動巨石的支點或者杠桿的作用，督促行政機(jī)關(guān)等主體更好地履行法定職責(zé)。一方面，在文物保護(hù)中，行政機(jī)關(guān)肩負(fù)著第一順位的首要責(zé)任。另一方面，通過公益訴訟的依法介入，可以借助檢察監(jiān)督力量和訴訟程序的權(quán)威性，補(bǔ)足相關(guān)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法手段和力量不足的問題，雙方可以優(yōu)勢互補(bǔ)，增強(qiáng)合力，提升治理效果。

　　2.不可移動文物保護(hù)難點在哪里

　　文物建筑按照級別分為全國重點文物保護(hù)單位、省級文物保護(hù)單位、市級和縣級文物保護(hù)單位以及未核定為文物保護(hù)單位的不可移動文物。全國重點文物保護(hù)單位共5058處，而在第三次全國文物普查中，全國登記不可移動文物已達(dá)766722處，建筑遺產(chǎn)占比達(dá)到一半以上。

　　未核定級別的不可移動文物數(shù)量龐大，往往涉及民生問題，保護(hù)難點更多。比如產(chǎn)權(quán)問題就是檢察機(jī)關(guān)在調(diào)研中普遍遇到的。

　　2019年2月，江蘇省蘇州市吳中區(qū)人民檢察院從一起市級文保單位被盜掘的刑事案件中察覺到，歷史文化資源保護(hù)工作可能存在一些隱患。吳中區(qū)古墓葬集中，被納入文物保護(hù)單位的古墓葬就有16處，因此吳中區(qū)檢察院以田野調(diào)查的方式，對古墓葬保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行了摸排。

　　吳中區(qū)人民檢察院第五檢察部副主任毛寬橋在調(diào)研中了解到，古墓葬雖屬于國家所有，但劃定保護(hù)范圍與建設(shè)控制地帶范圍內(nèi)的土地往往是集體所有的農(nóng)用地，已經(jīng)分配給村民使用。以王鏊墓為例，其保護(hù)范圍內(nèi)種植了幾十棵枇杷樹、橘樹，產(chǎn)權(quán)歸十幾人所有，每棵樹每年都能帶來幾千元的收入?！拔覀冋{(diào)研時發(fā)現(xiàn)，有位村民家中幾代人都在保護(hù)王鏊墓，他們對古墓很有感情。但現(xiàn)在去砍伐村民的樹并不可行?！泵珜挊蛘f，雖然文物保護(hù)法規(guī)定，文物保護(hù)單位的產(chǎn)權(quán)不受土地所有權(quán)或者使用權(quán)的影響，但是對古墓葬進(jìn)行保護(hù)與修繕會因影響村民利益而受到抵觸，還有可能違反土地管理法規(guī)?！爱?dāng)?shù)卣m然早就有計劃啟動整修，但因與村民的補(bǔ)償訴求存在差價，仍在進(jìn)行磋商。目前的解決辦法是不再種植新樹，同時請承包這塊土地的村民幫助維護(hù)王鏊墓，遇到形跡可疑的人向政府報告?！?/p>

　　而對于一些目前還有人居住的不可移動文物來說，權(quán)屬問題更加復(fù)雜。傳統(tǒng)古建筑房間眾多，一些大院子里現(xiàn)在可能住著十幾戶人家?！捌渲锌赡苡袃蓱羰撬接挟a(chǎn)權(quán)，有些是集體產(chǎn)權(quán)，有些是國有產(chǎn)權(quán)。這種情況下沒法整體修繕?！碧K州市文物保護(hù)管理所高級工程師趙婷解釋，按照文物保護(hù)法的規(guī)定，國有和非國有不可移動文物負(fù)責(zé)修繕、保養(yǎng)的責(zé)任人不同。

　　按照歷史建筑原狀進(jìn)行修繕?biāo)M不貲。普通居住者沒有修繕動力，而財政撥款也力有不逮。以甘肅為例，這里有世界遺產(chǎn)地7處，全國重點文物保護(hù)單位152處，省級532處，市縣級4726處。“國家級和省級文保單位有專項撥款，保護(hù)情況相對較好。而到市、縣一級，大多數(shù)市縣政府未依法依規(guī)將文物保護(hù)經(jīng)費納入本級財政預(yù)算，少數(shù)列入本級財政預(yù)算的也數(shù)額不大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足文物保護(hù)的剛性需求。”石占全說。尚未核定級別的不可移動文物數(shù)量更為龐大，也更無專項資金覆蓋。

　　3.文物活化利用方式應(yīng)更多樣

　　文物保護(hù)不止于文物本身短時間內(nèi)不至滅失，如何活化利用也是檢察建議中會思考的問題。

　　在采訪中，毛寬橋、石占全都提到了旅游開發(fā)價值對于文物保護(hù)力度的影響。據(jù)此前媒體報道，有“古建商”非法購買古建筑及構(gòu)件，甚至整座拆卸運走，異地倒賣，其中一個出口正是有的地方政府熱衷打造的仿古街。

　　“吳中區(qū)古墓葬的知名度普遍不高，不是很利于開發(fā)成為旅游景點，因此保護(hù)不到位。”毛寬橋說，古墓葬破敗失修較普遍，侵占現(xiàn)象亟須整治，“有的標(biāo)識說明都不健全，坐落地址尋訪困難，在地圖上都找不到?！?/p>

　　與此同時，文物的活化利用也不僅有開發(fā)為旅游景點、作為展示場所等方式。不適合大規(guī)模發(fā)展旅游的地方怎么辦？“對于建筑來說，最好的保護(hù)就是合理利用，如果把人都遷出來不使用，建筑很快就會衰敗。”趙婷說。

　　但活化利用僅依靠行政部門履職、政府財政支出是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

　　“應(yīng)該引入社會資本、民間力量?！币晃欢嗄陱氖鲁青l(xiāng)規(guī)劃工作的專業(yè)人士認(rèn)為，現(xiàn)在社會有不少熱愛文物且有能力進(jìn)行修繕的人，他們愿意購買、修繕不可移動文物作為工作室、畫室、咖啡廳等，但不可移動文物的產(chǎn)權(quán)歸屬復(fù)雜，容易使得他們白白“奉獻(xiàn)”。

　　“文物保護(hù)不僅涉及文物保護(hù)法，還會涉及其他方面的政策。特殊問題應(yīng)該特殊對待?！彼M(jìn)一步解釋，“我國大量不可移動文物在農(nóng)村，而我國農(nóng)村土地的大政策是一戶一宅，一家人只能申請一塊宅基地，然后在該宅基地上建房。如果這塊宅基地上有文物建筑，新建一個房子可能幾萬元就夠，但按照文物保護(hù)的規(guī)定修繕也許要幾十萬元。一方面村民修不起，另一方面維持文物內(nèi)部結(jié)構(gòu)可能使居住者生活不便。因此出現(xiàn)了村民將文物建筑構(gòu)件賣掉，甚至整體拆卸、賣往異地重建的灰色產(chǎn)業(yè)。對于這類文物建筑，其產(chǎn)權(quán)能否和土地產(chǎn)權(quán)分離，能否對住在文物建筑中的村民有特殊政策？如何促進(jìn)文物保護(hù)辦法更貼合實際、不搞一刀切是必須要考慮的問題?！保ㄓ浾?陳慧娟）

【糾錯】

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